¿Cómo afectó el ajuste al sector CyT? Balance a junio de 2024
El presente Panorama Sintético se propone como una forma de realizar desde el Grupo EPC en el CIICTI un paneo integrado de las principales modificaciones que se han dado en la política hacia el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), consignando la información cualitativa y cuantitativamente más relevante producida durante el período.
Primer semestre de 2024: un punto de inflexión histórico
El primer semestre de 2024 ha significado una abrupta reconfiguración de la política hacia el sector de Ciencia y Técnica, en conjunto con una transformación igualmente aguda del régimen presupuestario y de la gestión de política económica como un todo por parte del gobierno asumido en diciembre de 2023. En este informe nos hemos propuesto reunir la información de las distintas publicaciones que venimos desarrollando desde EPC-CIICTI y que realizan un seguimiento pormenorizado de los diversos aspectos que componen la economía política de la ciencia y la tecnología en nuestro país. Buscamos con ello contextualizar la información configurando horizontes de mediano y largo plazo que permitan comprender mejor la coyuntura que afronta el SNCTI como un todo.
Presupuesto
En lo referente a presupuesto, la política del gobierno ha estado enmarcada por un diagnóstico de ajuste orientado a reducir la elevada nominalidad de la economía. En este sentido la línea política ha apuntado a eliminar el déficit fiscal, produciendo un apretón presupuestario equivalente a entre 4-5 puntos del PBI por el lado del gasto total consolidado de la Administración Pública Nacional (APN). Durante el primer semestre, entonces, la ejecución del Presupuesto total de la APN ha caído un 29,5% real en la comparación contra el primer semestre de 2023, en un contexto de lento descenso de la inflación.
Tal cual preveíamos, esto ha supuesto un deterioro aún mayor de la inversión en CyT, ya que la Función CyT del Presupuesto de la APN ha descendido un 30,4% real contra 2023. Más específicamente, en lo que tiene que ver con la extinta Jurisdicción 71 – MINCyT, que incluye a la actual Secretaría de ICT, el CONICET, la Agencia I+D+i y la CONAE, la retracción ha alcanzado el 37,7% real. El descenso en la ejecución tanto de la FCyT como de la ex J71 ha sido progresivo, mes a mes, empeorando el registro en la comparación contra el año anterior en todos y cada uno de los meses del año. Se trata de un ajuste realizado en apenas siete meses que es más abrupto que el llevado a cabo en los cuatro años de la gestión de Mauricio Macri.
Esta caída contraría la orientación asumida desde 2021 por el marco normativo votado de manera unánime en la Ley 27.614 de Financiamiento del SNCTI, que se proponía llevar la Función CyT al 1% del PBI. Tras tres años de robustos avances, y habiendo alcanzado la FCyT el 0,302% del PBI en el último año, lo que significó un avance de la inversión en ciencia del 43% real entre 2020 y 2023, lo que se observa es un descenso notorio de la inversión pública en ciencia, que no tiene antecedentes en la programación presupuestaria de la Argentina desde que la Función se incorporó al sistema de cuentas en 1972.
Más aún, considerando la importante ampliación presupuestaria realizada por el Decreto 594-2024 y la información provista por el mismo Poder Ejecutivo Nacional en su Informe de Avance del Presupuesto del 30 de junio, puede proyectarse cuál es la meta programática del gobierno hacia el sector. Habiendo habilitado para el corriente año un Crédito Presupuestario para el SNCTI del orden de 1.24 billones de pesos, en el contexto de una ampliación que llevó el total del Presupuesto de la APN a la suma de 94 billones, y proyectando, según el PEN, una inflación del 229,9% promedio anual y una caída de entre 4 y 5 puntos del PBI, lo que el gobierno se propone para este año es una caída de la Función CyT al 0,208% del PBI, con una retracción real del 34,5%. Se trata de un mínimo histórico de la serie de la inversión pública en CyT, que solo es homologable a otras dos fechas aciagas: 1976 y 2002.
Ejecución
Como mencionamos previamente, la ejecución cae un 30,4% real respecto del primer semestre de 2023, por encima de la caída del Presupuesto total de la APN.
Acorde a la nueva línea presupuestaria, se destaca la agudización de ciertos rasgos propios del sistema: el peso de los salarios se incrementa notoriamente entre los objetos de gasto de la Función CyT, pasando de ser el 54,8% del total de la inversión a constituir más del 70% del presupuesto ejecutado durante el primer semestre del año. Como veremos, esto no impide que los salarios reales caigan notablemente durante este período, pero implica que los otros objetos de gasto caen más rápido aún.
Es decir, mientras la masa salarial real cae un 24,5% y el inciso 3 (servicios no personales, principalmente Becas) lo hace un 29,6%, la inversión en bienes de capital lo hace un 46% real y las transferencias (ítem clave para la inversión en infraestructura y equipamiento en universidades y organismos, así como también para los subsidios para gastos corrientes y de capital al sector privado) un 61,2%.
Adicionalmente se observa una preocupante tendencia al incremento de la deuda flotante (gasto devengado no pagado por la APN) en todos los incisos no salariales, alcanzando proporciones mayúsculas en el caso de los gastos de capital y las transferencias.
Todos los organismos caen en términos reales en su ejecución durante el primer semestre, destacándose la retracción del 94,2% real de la Secretaría de ICT (ex MINCyT Central), que prácticamente desaparece del cuadro presupuestario del SNCTI. También desciende un 92,3% real en comparación con el 2023 la inversión en ciencia en el marco del Programa de Desarrollo de la Educación Superior en Universidades Nacionales del actual Ministerio de Capital Humano.
Considerando la ampliación presupuestaria y los lineamientos del Informe de Avance, que fungen como programación presupuestaria para el segundo semestre, se proyecta a diciembre un deterioro real para todos y cada uno de los organismos que componen el sistema, destacándose el CONICET (-25,6%), la CNEA(-30,5%), el INTA (-29,4%), la CONAE (-55,9%) y la Agencia I+D+i (-66%), todo lo cual supone porcentajes de declinación sin antecedentes en la historia presupuestaria reciente de nuestro país.
Salarios
En lo referido a la política de ingresos salariales, el contexto de una economía marcada por una aceleración inflacionaria producto del salto nominal del tipo de cambio decidido por la gestión asumida en diciembre de 2023, lo que se observa es una pauta salarial marcada por una discrecionalidad con retardo que va imponiendo, en todos los agrupamientos salariales del sector, una pérdida sustantiva en los ingresos reales. Considerando el retraso y la unilateralidad de los aumentos concedidos, la lenta y progresiva reducción de la inflación mensual incide de todas maneras sobre salarios ya deprimidos desde el inicio mismo del período.
Debe tenerse en cuenta que esta política de ingresos se impone sobre un sistema complejo signado por la heterogeneidad de las condiciones salariales. Mientras los ingresos de los trabajadores de la Carrera del Investigador (CIC) y del Personal de Apoyo (CPA) del CONICET, que implican el 37% del personal CyT del país, se habían recuperado notablemente durante el período 2020-2023, alcanzando mediante jerarquizaciones específicas una recomposición a un nivel semejante al de diciembre de 2015 (tras haber perdido 28 puntos reales en los cuatro años transcurridos hasta 2019), nada semejante se observó en los otros agrupamientos.
Por un lado los trabajadores investigadores y docentes en Universidades Nacionales, que componen casi un 30% del personal del SNCTI, vieron sus ingresos resistir mejor el ajuste del período 2015-2019, pero no se incrementaron en los cuatro años subsiguientes, permaneciendo 12 puntos por debajo de los valores de 2015. Por el otro los trabajadores del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) habían perdido 27 puntos reales con el gobierno de Macri y descendieron otros 11 puntos con el de A. Fernández.
Teniendo esto en cuenta la política de ingresos del gobierno actual supuso un ataque en toda la línea a todos los agrupamientos a la vez, generando primero una violenta retracción en el ámbito universitario (sobre todo en diciembre y enero, con una caída de 30 puntos reales), y luego llevando paulatinamente a los otros agrupamientos a un rango similar de deterioro salarial, mediante una política de reducción sistemática mes a mes de los ingresos reales. A fines de junio los salarios CIC-CPA se encuentran 26 puntos reales por debajo de los valores de noviembre de 2023, y los salarios en UUNN han tenido una pérdida de 25,6 puntos. Los salarios del SINEP, habiendo partido de un nivel más bajo, descendieron 15,6 puntos, alcanzando con ello un umbral cercano a una pérdida de 49 puntos respecto de los valores alcanzados en diciembre de 2015.
Federalización
Respecto de la federalización, en el régimen presupuestario previo a diciembre de 2023, había cobrado una peculiar importancia la inversión en equipamiento e infraestructura en las provincias menos desarrolladas en CyT, como parte de los programas federales Equipar Ciencia y Construir Ciencia dentro del Programa 48 de Federalización de la Ciencia. Estas importantes iniciativas, derivadas de la sanción de la Ley 27.614 de Financiamiento, habían supuesto un esfuerzo en pos de la desconcentración y territorialización de un SNCTI históricamente atravesado por la asimetría y la concentración de la inversión CyT en la zona central del país.
Ahora bien, la caída del 30,4% real de la Función CyT en la ejecución del primer semestre de 2024 no se difunde de manera pareja en las veinticuatro jurisdicciones que conforman nuestro país. Hay distritos como Chaco, La Rioja, Santa Cruz o Formosa donde la inversión CyT cae por encima del promedio, hasta alcanzar, en el caso de la última provincia mencionada, una caída real del 45,9%. Esto es producto de la desarticulación del sistema y la eliminación de los programas antes citados, que suponían importantes transferencias a las provincias de menor desarrollo relativo en CyT. El efecto neto de esta política, además de su sesgo contractivo y de total des-configuración del SNCTI en cuanto a sus capacidades de desarrollo de actividades científicas y tecnológicas, supone una intensificación de la concentración y la des-federalización concreta de la CyT en nuestro país.
En este sentido, como resultado de estas decisiones de política sectorial, algunas provincias reciben proporcionalmente hasta 32 veces más inversión presupuestaria en CyT que otras, producto de asimetrías que esta política no hará sino profundizar.
Normativa, disposiciones y estructura de gobierno del SNCTI
Apenas asumido el gobierno se propuso realizar una profunda modificación de la estructura de gobierno y de las jurisdicciones ministeriales, reduciendo y eliminando muchas carteras y subsumiendo otras (Dto. 8-24). En lo que tiene que ver con el SNCTI esto supuso la eliminación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, y su incorporación a la Jefatura de Gabinete de Ministros, con el rango de Subsecretaría de Estado (Dto. 13-24). Esta subsecretaría, a su vez, fue incorporada a la recién creada Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología, a cargo de Alejandro Cosentino, que incluía otras subsecretarías sin vinculación estricta con el SNCTI. Por otro lado los organismos que reportaban al Ministerio de Educación pasaron a depender del recién creado Ministerio de Capital Humano. Y los que dependían de Obras Públicas, tras pasar brevemente por el Ministerio de Infraestructura, terminaron en la órbita del Ministerio de Economía.
Esta serie de modificaciones supuso la abierta des-jerarquización del área y la eliminación práctica de las instancias de gobierno que debían regir la gobernanza del sistema según la Ley 25.467 de Ciencia. El Consejo Interinstitucional de CyT (CICYT) que reúne a los organismos de CyT recién fue convocado por primera vez en abril y en lo que va de esta gestión se reunió solo dos veces. El Consejo Federal (COFECYT) que agrupa a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires todavía no se reunió nunca, lo que reviste especial gravedad ya que, como vimos en el apartado sobre las provincias, no se está ejecutando el Programa 48 de Federalización de la Ciencia. Durante el mes de junio renunció Cosentino y mediante el Dto. 528-24 se produjo el nombramiento de un nuevo responsable al frente de la Secretaría de ICT, sin que se modificara en lo sustantivo la línea política en lo relativo al sector. Días antes de la renuncia de Cosentino se había producido la renuncia de Nicolás Posse (Dto. 471-24), quien fue reemplazado por Guillermo Francos (Dto. 472-24) en el cargo de Jefe de Gabinete de Ministros, de quien depende la Secretaría de CTI.
Al mismo tiempo, al igual que en el resto de la Administración Pública, comenzó una política de no renovación de contratos y cese de personal en planta transitoria que afectó al sector. Concretamente en el ámbito del ex MINCyT Central, el CONICET, Agencia I+D+i y el INTI, se produjo una serie de despidos y desarticulación de equipos de gestión que tuvo por efecto la paralización concreta de la administración de los respectivos organismos. En el CONICET se produjeron durante los primeros meses de gestión 86 despidos y ceses, en tanto en el ex MINCyT Central no se renovaron 109 contratos y en la Agencia I+D+i hubo otras 70 cesantías. En el mes de junio en el INTI no se renovaron 282 contratos y se anunció el cierre de oficinas provinciales que no tuvieran laboratorios.
Estas menciones no agotan los cambios ni los ajustes de personal. Áreas enteras del ex MINCyT Central fueron transferidos a áreas transversales de la Jefatura de Gabinete, volviendo difícil estimar la dimensión total del ajuste, ya que allí mismo se dieron nuevas tandas de despidos y ceses pero ahora en áreas nominalmente fuera del sistema. Cabe recordar que la planta total del SNCTI público alcanzaba en diciembre los 74.940 cargos -incluyendo cargos UUNN-, según los datos que obran en el registro de la Secretaría de Transformación del Estado y la Función Pública y los datos del SUA-.
El CONICET había resuelto en noviembre de 2023 los resultados de la Convocatoria 2022 a la CIC, otorgando 833 nuevos ingresos, pero el alta debía sustanciarse en 2024 y durante este primer semestre no se efectivizaron los ingresos ni de CIC ni de CPA, ni siquiera de remanentes administrativos de convocatorias anteriores. Asimismo durante 2024 el organismo redujo notablemente la cantidad de becas de doctorado y post-doctorales que adjudicó. Sobre un llamado de 1300 becas doctorales, se otorgaron 840 y se asignaron 502 becas post-doctorales sobre un llamado de 800. Se mantuvieron las 300 becas de finalización y otras 110 cofinanciadas, pero en total esto supone reducir el total de becas de 2510 a 1752, lo que implica una caída del 30,2% en la cantidad de estipendios concedidos por el organismo. Además se pospuso el comienzo de las becas a agosto. En conjunto con la caída de los ingresos reales esto derivó en un descenso superior al 30% en el número de postulaciones para nuevas becas otorgadas por el organismo.
Por su parte la Agencia I+D+i, tras permanecer acéfala durante varios meses, vio caer notablemente su crédito presupuestario y, simultáneamente, la ejecución del mismo, producto de no haber resuelto convocatorias para subsidios que tenían que acreditarse durante el semestre. Concretamente ni las convocatorias PICT 2022 ni las PICT 2023 cuentan hoy con certidumbre respecto de su convocatoria, ni del otorgamiento ni acreditación de fondos.
Finalmente, en el plano normativo, mediante la presentación y tratamiento en el Congreso de la Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos se introdujeron medidas que afectarán notablemente el desarrollo de la ciencia y la tecnología en la Argentina. Si bien el artículo 3 del proyecto limita la posible disolución de los organismos de CyT, esos mismos organismos podrían sufrir, por efecto de la redacción del artículo 52, una virtual desarticulación total de su planta de personal, en la medida en que se haría depender de una evaluación genérica la política de recursos humanos de los diversos organismos que conforman la administración pública.
Por otro lado, las declaraciones de emergencia administrativa, económica y financiera del artículo 1 del citado proyecto vuelven inefectivas las leyes de financiamiento científico y educativo que sustentan al SNCTI y a las Universidades Nacionales. En este sentido la Ley 27.614, que prescribe que este año se debería alcanzar un financiamiento público del SNCTI del 0,39% del PBI, se ve vulnerada por efecto de la Ley Bases. Diversas formulaciones del proyecto incluían la posible privatización de empresas públicas clave del SNCTI (como ARSAT, Dioxitek o Veng), pero en la redacción final tan solo permaneció la privatización parcial de Nucleoeléctrica Argentina S.A. (art. 8), operadora de las centrales nucleares de nuestro país. Asimismo la Ley Bases contiene un capítulo relativo al Régimen de Incentivo a las Grandes Inversiones que en sus diversas formulaciones contiene herramientas que afectan notablemente el desarrollo tecnológico local, al configurar un paradigma de actividad económica en modo factoría-enclave, que lesiona gravemente el proceso de eslabonamiento y adopción tecnológica local.
En cuanto a la estructura organizacional del SNCTI, un nuevo Decreto del 18 de julio de 2024, Dto. 644/24, realiza cambios en la APN. Con respecto a los organismos de ciencia, la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología (ICT) continúa en la Jefatura de Gabinete con sus cuatro subsecretarías, incluyendo la Subsecretaría de Ciencia y Tecnología (ex Mincyt).
Entre las funciones tanto de la Secretaría de ICT como de la Subsecretaría de CyT, con respecto al ecosistema de leyes de ciencia, sólo se nombran las leyes 25.467 de Ciencia, Tecnología e Innovación, 25.613 que establece el ROECYT y 23.877 de Innovación Tecnológica. Es notorio que no se nombran competencias sobre la aplicación de la ley 27.614 de Financiamiento del SNCTI, que es un instrumento fundamental para la inversión en el Sistema, ni sobre la ley 27.738 del Plan Nacional de Ciencia 2030. Además, si bien aparece como objetivo de la Secretaría de ICT la coordinación del CICYT y la reunión de GACTEC (eliminado en la práctica en el 2018), no aparece ninguna mención al COFECYT ni a la CAPLANCYT, que son instancias creadas por la Ley de Ciencia.
Por otro lado, sobre el diseño organizacional de los OCT, la principal novedad es que la CNEA, que se encontraba en el Ministerio de Economía, pasa a tener dependencia directa de la Jefatura de Gabinete de Ministros, sin mediar ningún Ministerio o Secretaría, en tanto el CONICET y la Agencia I+D+i pasan a depender de la Secretaría de ICT, siendo que con el decreto anterior 45/2023 dependían directamente de la Jefatura de Gabinete. Con ello quedan en la misma situación en la que ya estaban el BNDG y la CONAE.
Los organismos descentralizados en la órbita del Ministerio de Economía permanecen en su anterior situación: SEGEMAR bajo la Secretaría de Minería, el INTI bajo la Secretaría de Industria y Comercio, el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) y el INTA ambos bajo la Secretaría de Bioeconomía, y el INA bajo la Secretaría de Obras Públicas. Además, el INPRES continúa como organismo desconcentrado en la Secretaría de Obras Públicas. Finalmente, ANLIS se mantiene como organismo descentralizado del Ministerio de Salud.
