Concentración y des-federalización del SNCTI

Índice

I-Indicadores de Desarrollo Relativo de la Función CyT a nivel Regional (2023-2024)

El Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI) se encuentra desplegado de manera muy desigual en el territorio de nuestro país. De igual modo se encuentra afectado de forma variable por el proceso de achicamiento y desfinanciamiento suscitado por las orientaciones de política del gobierno asumido en diciembre de 2023. En este sentido el ámbito de aplicación de esas orientaciones es la Función Ciencia y Técnica del Presupuesto Nacional (FCyT). La FCyT es, por lejos, la principal fuente de financiamiento del SNCTI y el driver fundamental de las actividades de investigación en nuestro país.

En el primer cuatrimestre del 2024 la ejecución de la FCyT cayó un 20,9% real respecto del primer cuatrimestre del año anterior. Pero no todas las jurisdicciones provinciales se encuentran igualmente afectadas, si bien todas ellas afrontan caídas de doble dígito. Las que menos lo hacen, Santa Fe, Buenos Aires y Córdoba, lo hacen entre un 16% y un 19%. Las que más, como Neuquén, La Rioja y Formosa, caen entre un 29% y un 31% real.

La ejecución en los primeros cinco meses muestra una caída generalizada en la participación regional, donde declina la participación de las distintas regiones del país sobre el total. El único crecimiento significativo respecto del año anterior se da en el clasificador presupuestario que imputa la inversión a la ubicación Nacional, que en lo sustancial representa el gasto en remuneraciones y becas del CONICET. La caída es especialmente significativa en las áreas habitualmente más desfavorecidas: Patagonia (que cae del 7,04% al 4,93% del total de la FCyT), NOA (3,88% a 2,5%), Cuyo (2,72% a 1,85%) y NEA (2,74% a 1,5%). También desciende CABA (24,16% a 18,98%).

Esto muestra que mientras todo el sistema decae como tal, algunas partes lo hacen más rápido que otras. El CONICET se retrae a una velocidad inercial menor que la inversión en las jurisdicciones provinciales, fuertemente afectadas por la desaparición casi total de las transferencias y los gastos de capital en equipamiento e infraestructura que dinamizaron la inversión en el SNCTI a través del ex MINCyT hasta diciembre de 2023. De igual modo, cuando la inversión en el CONICET, que hallamos en la FCyT en la jurisdicción Nacional, se asigna según su imputación por provincia, se obtiene un cuadro que muestra las fuertes desigualdades en la distribución de la inversión en CyT en nuestro país.

Función CyT 2024 – ejecución por jurisdicción al 31/05/24

En ese contexto se observa que cinco distritos (CABA, Buenos Aires y la Región Central conformada por Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos) concentran en 2024 más del 81% de la inversión CyT.

Sin embargo cuando se corrige esa distribución de inversión por la distribución de la población en nuestro país, se obtiene un cuadro de inversión en el que destaca la concentración cualitativa en dos distritos (CABA y Río Negro). En el gráfico que sigue los distritos que obtienen un valor superior a 1 muestran una inversión por sobre la media poblacional. CABA, con una participación en la inversión del 28% pero menos del 7% de la población, recibe más de 4 veces lo que debería si la distribución fuera plenamente igualitaria. Formosa, con un índice de 0,14, recibe 7 veces menos. De esta manera CABA recibe más de 28 veces lo que recibe Formosa. A su turno es notable que 20 distritos reciben menos de lo que les corresponde (su índice se encuentra por debajo de 1), si la distribución de la inversión siguiera vis a vis la distribución poblacional.

Este cuadro puede complementarse con un detalle de la distribución del personal I+D en el territorio, tomando para ello los datos provistos por la Dirección Nacional de Información Científica (DNIC). Los últimos guarismos son de 2022, pero la variación anual se mueve en el margen y los pequeños cambios que pudiera haber en el corto plazo no afectan las orientaciones generales que aquí se presentan. Para el CONICET se toman datos del mismo año (2022), provistos por el mismo organismo.

La encuesta de la DNIC es el estudio estadístico más amplio sobre el personal I+D e incluye a todo el personal (en el sector público y en el privado) y en los distintos roles que toman parte de las actividades científicas y tecnológicas (investigadores, becarios, técnicos y personal de apoyo). Se toman los datos de personal en Equivalente de Jornada Completa (EJC), que pondera las diversas dedicaciones a la investigación de las personas físicas que integran el sistema. Los datos del CONICET refieren solo a investigadores de carrera (CIC).

El propósito de esta contrastación es mostrar que el sesgo por rol y tipo de organismo y sector es muy pequeño, en términos regionales, exhibiendo una concentración en 4 distritos (CABA, Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe) tanto para una como para otra serie, del orden del 73%-76%..

En términos de agregados regionales vuelve a mostrarse una concentración en el área CABA-Buenos Aires-Región Central que concentra el 75% del total de la inversión. Las regiones en las que se encuentran 19 de los 24 distritos de nuestro país se reparten apenas un 25% del total de la FCyT.

Finalmente se puede correlacionar la participación en la FCyT por distrito con la participación en el total del personal I+D (en EJC), para vincular la inversión de capital con los recursos altamente formados disponibles por jurisdicción, obteniendo un índice de la intensidad de la inversión de capital por provincia.

Nuevamente, un coeficiente de 1 indicaría una distribución igualitaria de la inversión de capital por personal I+D en el territorio. Y nuevamente solo 4 distritos presentan una intensidad de inversión superior a 1 (Río Negro, Buenos Aires, Neuquén y CABA), en tanto 20 distritos presentan una baja densidad de inversión de capital por personal I+D. Este índice mide los perfiles cualitativos de inversión por distrito, que ponen a disposición del personal I+D algo más que sus remuneraciones, implicando erogaciones crecientes en gastos de capital, transferencias e inversión en equipamiento, infraestructura e insumos críticos cuanto más elevado sea el índice. El resultado es que el distrito de mayor inversión cualitativa (relación capital/personal) recibe una inversión 4,3 veces mayor por persona que el distrito que recibe menos fondos.

II-Tendencias de largo plazo de la Función Ciencia y Técnica por Regiones (2007-2024)

Cuando se considera la evolución de largo plazo de la FCyT imputada por jurisdicción provincial según los datos provistos por la Oficina Nacional de Presupuesto, se obtiene un cuadro que muestra la tendencia de largo plazo a la concentración de la inversión en CABA, Provincia de Buenos Aires y la imputación Nacional (e.g. CONICET) para el período 2007-2024 (para más información ver Anexo).

El acumulado de las tres jurisdicciones presupuestarias creció 10 puntos entre 2007 y 2020, para descender de allí en adelante 2,5 puntos hasta 2023. En ese sentido se muestra la incidencia sutil de los programas de Federalización de la CyT llevados adelante por el MINCyT a partir de la sanción de la Ley 27.614. Aún así esas tres jurisdicciones representaban el 75,7% de la inversión CyT en 2023, y la desaparición del ministerio en 2024, así como también de los programas que instanciaban el cumplimiento de la citada ley, han llevado la inversión nacional en CABA y Buenos Aires a un máximo histórico en cuanto a concentración y des-federalización. En efecto, en los primeros 5 meses de 2024 esas tres líneas presupuestarias han concentrado el 82,6% del total de la inversión, ascendiendo 7 puntos en menos de medio año.

La participación de la Región Central muestra un perfil levemente declinante en el período, pasando del 8,58% en 2007 al 7,63% en 2023, siendo los más afectados por la caída en 2024 las provincias de Córdoba y Entre Ríos.

Finalmente, cuando se observa la evolución de las cuatro regiones que representan a 19 de las 24 provincias se observa una caída secular entre 2007 y 2021, que lleva su participación del 20,39% en 2007 al 14,12% en 2021, con una reversión parcial en 2022 y 2023, producto de la sanción de la ley 27.614. En 2024, en cambio, se alcanza un mínimo histórico, producto del cambio de orientación de la política científica del nuevo gobierno, alcanzando un piso del 10,78%, con lo que la participación de los 19 distritos en el total de la torta de la inversión científica se ha reducido a la mitad en 17 años.

III-El rol del MINCyT Central en los intentos de reversión de la concentración de la FCyT

La sanción de la Ley 27.614, incluyendo su artículo 8 referido a la Federalización, supuso un hito respecto del planteo de una política de desconcentración de la inversión en CyT. Sin embargo hemos visto su incidencia tangencial a nivel de la Función, respecto del peso inercial de la estructura de mediano y largo plazo del sistema, y la dificultad de contrarrestar las tendencias a la concentración que el mismo sistema presenta, entre las cuales no es menor el efecto de la pendularidad de las políticas hacia el sector.

Esa oscilación puede verse cuando se considera la inversión real en CyT a través del MINCyT Central desde el 2007 en adelante, que muestra un claro y sostenido ascenso hasta 2014, para iniciar luego una declinación notoria hasta 2020. De allí en adelante se observa un incremento decidido, que ubicó la inversión en 2022 y 2023 en niveles semejantes a los que se observaban una década antes. La desaparición del organismo en 2024 preanuncia el inicio de un nuevo ciclo pendular de sesgo declinante (para más información remitimos al Anexo).

Pero puede comprenderse mejor la incidencia puntual de la Ley 27.614 y su política de federalización cuando se observa la caída que muestra la inversión CyT en las tres jurisdicciones presupuestarias (Nacional, CABA y Buenos Aires) que concentran el gasto de la Función. Si en 2017 representaban el 91,4% del total, por efecto de la aplicación de la Ley, especialmente mediante la ejecución de los Programas Federales Construir Ciencia y Equipar Ciencia, pasaron a representar en 2022 el 52,8% del total, exhibiendo así una caída de casi 40 puntos.

Más en detalle, cuando se observa la imputación presupuestaria del Programa 48 de Federalización de la CyT del ex MINCyT, considerando no solo la jurisdicción de pago de los fondos sino también la jurisdicción de ejecución efectiva de los mismos (una corrección técnica que la Oficina Nacional de Presupuesto no considera pero se encuentra desagregada en la información de pagos que manejaba el organismo al 10 de diciembre de 2023), se aprecia un sostenido incremento de la inversión en la Región Central, que prácticamente duplica su incidencia entre 2021 y 2023, pasando del 6,56% al 11,23% del total.

Lo mismo puede decirse respecto de las regiones habitualmente más desfavorecidas (Patagonia, NOA, NEA y Cuyo), que pasan de representar entre el 4% y el 8% del total entre 2017 y 2021 a representar aproximadamente un tercio del gasto total en 2022 y 2023.

En el desagregado por región se observa que los mencionados instrumentos de política CyT permitieron que la inversión en la Patagonia pasara del 1,14% en 2017 al 11,24% en 2023, salto notable replicado en mayor o menor medida por NOA (1,4% a 8,83%), NEA (0,47% a 6,56%) y Cuyo (0,96% a 5,8%).

Conclusión

La incidencia de la política CyT sobre un territorio desigual se mide en el mediano y largo plazo a través de indicadores cuantitativos y cualitativos que muestran la dinámica del sistema en su línea de evolución, la cual se muestra tendiente a la concentración y el eslabonamiento de asimetrías. Asimetrías y desigualdades que se ven reforzadas por la dificultad de ejecutar políticas sostenidas en el tiempo que puedan sortear la pendularidad que caracteriza a nuestro país.

El cambio de régimen político y presupuestario en la Argentina muestra una fortísima tendencia a la concentración y la des-federalización del SNCTI, que ya entrega sus primeros datos en estos 5 meses de 2024 al consignar la caída generalizada en todo el territorio de la inversión en CyT, pero ejecutada de manera desigual. Esto es signo de una política des-igualadora que se inscribe en un territorio ya de por sí atravesado por asimetrías, a las que viene a reforzar.

Como vimos en la primera sección, la desigualdad cualitativa en la inversión de capital se añade a una desigualdad en la distribución del personal I+D, que provee hasta 28 veces más recursos a unas jurisdicciones respecto de otras, y que aplica una intensidad de capital por recurso formado hasta 4 veces mayor según el caso.

En la segunda sección pudimos ver el impacto perceptible que tiene el cambio de signo en la política CyT, con un hundimiento generalizado de la inversión en las 24 provincias del país, con un sesgo a la concentración que obra en contra de las regiones más desfavorecidas, llevando la distribución de fondos en muchas regiones a sus mínimos históricos. Volvemos a destacar que la incidencia de los 19 distritos con menor participación en el total de la inversión científica se ha reducido a la mitad en 17 años.

En la tercera sección vimos el rastro en el sistema de la pendularidad antes mencionada: un organismo creado en 2007 y des-jerarquizado en 2018, vuelve a ser jerarquizado en 2020 y se le otorga la conducción de un programa de financiamiento por ley sin antecedentes en nuestro país en 2021, que consigue obtener incipientes y prometedores logros en los dos años subsiguientes, antes de que una nueva orientación disuelva el organismo y convierta a la ley en letra muerta.

Ese péndulo acaba de iniciar el segmento declinante de un ciclo de inversión que había representado la mayor distribución de capital aplicado a la inversión en CyT en las regiones históricamente más desfavorecidas de nuestro país, permitiendo presagiar el inicio en este 2024 de una era de concentración y des-federalización en la ciencia y la tecnología de nuestro país.

Fuentes

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