En 2023 la inversión estatal en CyT se incrementó por tercer año consecutivo, ascendiendo un 3,7% en términos reales. La Función Ciencia y Técnica del Presupuesto alcanzó una ejecución de 570,9 mil millones de pesos, lo que representó un 0,301% del PBI y un 1,54% del total del Presupuesto de la Administración Pública Nacional. Se trata del mejor año para el financiamiento público del SNCTI desde 2017. En el período 2019-2023 la Función CyT se incrementó un 36,6% en términos reales. Para 2024 se prevé una caída de 25 puntos reales.
Evolución Función CyT
Por cuarto año consecutivo la Función CyT crece como porcentaje del PBI, a pesar del contexto inflacionario y el difícil año desde el punto de vista del nivel de actividad económica. Pese a ello la FCyT se incrementó un 32,4% en los últimos 4 años en relación con el PBI, estableciendo un claro contraste con la tendencia declinante del período precedente 2015-2019.
El crecimiento de la inversión estatal en CyT supuso la recuperación real -en términos de poder adquisitivo- del presupuesto destinado a la Función, tomando como base el año 2015. Tras perder casi 38 puntos entre 2015 y 2019, la FCyT recuperó 22 puntos en el período 2019-2023, siendo fundamental en este punto la aprobación de la Ley 27.614 de Financiamiento del SNCTI.
Tras dos años de crecimiento real de dos dígitos de la FCyT, en 2021 y 2022, el año 2023 presentó un crecimiento menor, pero aún así significativo, del 3,7% real, continuando la tendencia de recuperación de la variable en el período considerado, habiendo devengado el 96,0% del Crédito otorgado -segundo mejor desempeño en los últimos 10 años-. Es de notar el cambio de régimen presupuestario respecto del período 2019-2023, que supuso cuatro años de caída pronunciada, incluyendo descensos de dos dígitos en 2018 y 2019 y una importante caída de más de 8 puntos en 2016.
La recuperación real del Presupuesto se dio de manera más acusada en aquellos organismos y jurisdicciones que más habían caído durante el período 2015-2019. Tras caer casi 50 puntos reales, el MINCyT Central se recuperó 35 puntos en 4 años. Aún así se encontraba en 2023 casi 16 puntos por debajo de 2015. El CONICET revirtió una caída de 23 puntos entre 2015 y 2019, situándose en 2023 a 2,3 puntos reales del año base. La jurisdicción 71 (ex MINCyT) se situó entre ambos extremos, hallándose en 2023 todavía 10 puntos debajo del año base, tras haber recuperado casi 30 en 4 años.
La recuperación presupuestaria desde 2019 alcanzó a las diversas jurisdicciones y organismos que componen el SNCTI. Por efecto de la Ley 27.614 de Financiamiento del SNCTI el impacto más notorio del crecimiento se dio a través del MINCyT Central, que canalizó los fondos del Programa de Federalización de las Políticas en CTI. De esta manera el MINCyT Central creció un 70% real en 4 años, aunque el impacto se morigeró en 2023. El MINCyT como un todo (Jurisdicción 71) creció un 46% entre 2019 y 2023, en tanto el CONICET lo hizo un 26,6% en el mismo período. De esta manera se situó por debajo del crecimiento de la Función CyT, que se incrementó un 36,6% real desde 2019.
El año 2024 supondrá, indudablemente, un punto de giro en el régimen presupuestario del SNCTI. La oscilación e inconstancia del financiamiento de las actividades de CTI, teniendo en cuenta el tiempo de maduración que requieren y la exigüidad de la inversión privada, se ha constituido en uno de los condicionamientos más gravitantes a la hora de delinear una política de CyT consistente en el largo plazo. Tras haber duplicado el esfuerzo presupuestario entre 2003 y 2015, el período 2015-2019 supuso una regresión particularmente gravosa, que retrotrajo una década de avances y devolvió el horizonte presupuestario a valores de 2005. El período 2019-2023, a su turno, implicó una reversión parcial del deterioro del período previo, habiendo devuelto la Función a valores equivalentes a los de 2011.
Como porcentaje del Presupuesto de la APN, la Función CyT alcanzó un máximo desde 2015, al representar el 1,537% del gasto total de la Administración Pública Nacional. Esto es el resultado de la confluencia de dos factores: el incremento real de la inversión CyT entre 2019 y 2023 por un lado, y la caída real del Presupuesto de la APN en 2023 en un contexto de caída del PBI y alza de la inflación.
Política presupuestaria CyT 2024
La inversión en CyT históricamente es procíclica. Crece más que la economía, cuando ésta lo hace, y cae profundamente cuando la actividad revierte su signo. Los pronunciados incrementos del trienio 2021-2023 en la inversión CyT cambiarán su signo en 2024, de acuerdo a lo expresado por el gobierno entrante. Según el tipo de escenario (“optimista” –2024o- o “pesimista” –2024p-) el Presupuesto de la APN caerá en términos reales un 16-17%, si la meta fiscal ha de cumplirse a partir de un mix de incrementos de impuestos y recortes presupuestarios tal como lo presentó en su hoja de ruta el ministro Caputo. Esto supone, por principio, un ajuste en los tipos de gasto (salarios, gastos de capital, transferencias) que constituyen el grueso de la inversión en ciencia, que se había ampliado notablemente en los años previos. La caída rondará el 25% en términos reales, pudiendo ser mayor. En el caso del CONICET, cuya estructura presupuestaria históricamente tiene variaciones más moderadas, al alza y a la baja, la inversión caerá en el orden del 17-19%, por encima de la media de la APN, pero por debajo de la Función CyT.
La consecuencia de la meta de ajuste fiscal del gobierno entrante significará, para el SNCTI, un retroceso que devolverá a la Función CyT al nivel que tenía en 2019, perdiendo todo lo recuperado desde entonces. Si bien la caída será más atenuada, el retroceso para el CONICET eliminará los importantes avances de los últimos años, que habían dejado al organismo casi al nivel presupuestario de 2015. El proyecto del gobierno implica situar la inversión en ciencia entre 36 y 38 puntos por debajo de los valores de 2015 y desfinanciar al CONICET mediante una inédita caída de casi 20 puntos reales en un solo año.
Jurisdicciones
Más del 90% de la Función CyT se ejecutó en 2023 en el ámbito de dos Jurisdicciones: el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCyT) y el Ministerio de Economía. El incremento asociado al Ministerio de Defensa se debió a la incorporación del SMN en la Función. El gobierno asumido en diciembre, no obstante, modificará parcialmente este panorama, eliminando el MINCyT, rebajado ahora al equivalente funcional de una Subsecretaría de Estado en la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Además los OCTs que revistaban en Obras Públicas y Educación fueron reubicados en las carteras de Infraestructura y Capital Humano, respectivamente, no obstante lo cual la primera de ellas dejó de existir en febrero de 2024, a partir de la publicación del Dto. 195-2024.
Organismos
La distribución del Presupuesto de la Función CyT por Organismos Científico Tecnológicos (OCT) entregó en 2023 un panorama desigual. Entre los 4 organismos que concentran más del 77% de la Función (CONICET, CNEA, INTA y MINCyT Central), dos de ellos crecieron en términos reales (INTA y CONICET, 13,5% y 6,4% respectivamente) y los otros dos cayeron (MINCyT Central y CNEA, -4,3% y -12,3% respectivamente). El MINCyT Central había incrementado su Crédito un 240% en el año 2022, como resultado del impacto de la Ley 27.614 sobre la distribución de la Función CyT. Esto llevó su participación en la función del 4,76% en 2021 al 12,48% en 2023. Esto implicó que la enorme mayoría de los OCTs, con algunas notables excepciones como el INTA, vieran empequeñecida su parte en el total de la inversión CyT. Vale decir, la inversión en ciencia creció, sobre todo direccionada desde el MINCyT Central y, aunque la enorme mayoría de los OCTs crecieron en términos reales, lo hicieron menos que la Función CyT, por el efecto de concentración generado por la Ley 27.614.
El SMN y el INTA encabezaron el crecimiento real por OCTs durante 2023, con alzas del 13,7% y 13,5% respectivamente. Entre los incrementos destaca el conjunto de los organismos de Defensa, el CONICET y CONAE. Entre las bajas sobresale CNEA (-12,3%), ANLIS (por segundo año consecutivo), la Agencia I+D+i y el MINCyT Central.
En una perspectiva de mediano y largo plazo se observa que, sobre los 5 organismos de CyT que explican entre el 75% y el 82% de la inversión en el SNCTI, 4 de ellos presentan un crecimiento real tomando como año base 2007, encontrándose entre 18 y 120 puntos por encima en términos reales. El ascenso de organismos como CNEA, CONICET e INTI es notable hasta el 2015, presentando caídas prolongadas hasta 2019-2020 según el caso. En la recuperación posterior, 2022 representa un máximo en la serie de CNEA, en tanto CONICET alcanza un valor cercano al techo de 2015-2017 en términos reales. Por contra, el INTA se encuentra 10 puntos por debajo del año base, no obstante haber recuperado casi 20 en los últimos dos años.
Incisos
Casi el 55% del gasto en CyT fue en gastos en personal (Inciso 1). Un quinto del total de la inversión fue para transferencias (principalmente subsidios al sector privado, UUNN y otros organismos, municipios y entidades del sector público). El 13% fue para Servicios no personales (becas y honorarios diversos). Casi el 10% fue para gastos de capital ejecutados de manera directa por el SNCTI para la compra de bienes de uso.
En el análisis de largo plazo de la evolución real de los tipos de gastos que componen la FCyT se observa que hasta 2011 los servicios no personales (inciso 3, mayormente becas), crecieron más rápido en términos reales que los gastos en personal (inciso 1) y las transferencias (inciso 5), las cuales representan el nivel de las remuneraciones y la cuantía de los subsidios y transferencias a UUNN y al sector privado respectivamente. Luego, en el período que se extendió hasta 2015, continuó un ascenso tendencial de los distintos incisos que representan casi el 90% de la inversión CyT, de manera que en ese año el inciso 3 prácticamente se había duplicado, los gastos en personal habían crecido un 70% y las transferencias un 40% respecto del año base. En los 4 años siguientes los 3 ítems cayeron notablemente, aunque el inciso 1 se sostuvo parcialmente hasta 2017, para caer luego verticalmente hasta 2020. Desde entonces se da una recuperación desigual, motorizada por las transferencias (inciso 5) asociadas a la Ley 27.614 sancionada en 2021, y por un crecimiento escalonado del inciso 1 gracias a las 6 jerarquizaciones salariales otorgadas en el período 2020-2023 en el CONICET. De esta manera en 2023 el inciso 1 y el inciso 5 se encontraban en los niveles de 2016. La recuperación del inciso 3, por contra, fue mucho más lenta, rezagándose en el ascenso y permaneciendo en un nivel más modesto, apenas por encima de los valores de 2019. Respecto de 2007 el inciso 1 se encuentra 66 puntos por encima, el inciso 3 28 puntos y el inciso 5 apenas 15 puntos por encima del año base. La deriva lenta del inciso 3 muestra las dificultades para sostener una política de formación de recursos humanos que vaya en línea con los requerimientos del sistema.
Ejecución 2024
Según datos esidif al 01/03/24, en tan solo 60 días los organismos que componen la Función CyT de la APN han devengado más del 20% de su crédito presupuestario. En un período inflacionario la distribución del peso presupuestario es muy desigual, encontrándose impactada por la variación nominal de los precios. De esta manera si fuera a cumplirse el pronóstico de variación del 300% promedio anual, el primer bimestre debería haber supuesto el 9,6% del total del gasto, en tanto si el escenario fuera el de 380% promedio anual, debería haber implicado el 8,1% del total. Por el contrario los OCTs más grandes han devengado entre el 20% y el 30% de su crédito, lo que muestra a todas luces la irrealidad de su asignación presupuestaria, la cual deberá ser incrementada aún en el supuesto de una caída real del 25% de la misma.
Lo anterior puede expresarse así: los organismos que al 28/2 hayan devengado más del 9,6% de su Crédito Vigente (en un escenario “optimista” de 300% de inflación promedio anual) o un 8,1% (en un escenario “pesimista” en el que la inflación promedio alcanza el 380% en 2024) se encuentran en escenario de saturación presupuestaria. El indicador de stress de ejecución se vuelve tanto más acuciante para aquellos organismos como el CONICET (31,68%), el INTA (26,29%) o ANLIS (26,28%) que han superado el 25% de ejecución en apenas dos meses. Por otro lado encontramos organismos en situación de virtual abandono presupuestario, sub ejecutados, sin ejecución o que se encuentran muy por debajo de la distribución teórica o de la media de la Función, destacándose en particular la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología (que apenas ejecutó el 0,07% de su Crédito), la Agencia I+D+i (5,07%) y las transferencias a las UUNN (5,0%) para el desarrollo de las actividades científicas y tecnológicas en el nivel superior.
Como derivación de lo anterior en promedio, para el total de la Función CyT, el ritmo de ejecución se encuentra un 124,6% por encima de lo que debería ser el caso en el escenario de inflación más optimista, y para algunos organismos, como el CONICET, ese desfasaje alcanza el 228,7%. Ese porcentaje expresa la magnitud del reajuste nominal que tendría que tener el presupuesto para poder sostener el ritmo actual de ejecución: la Función debería crecer un 124% y el CONICET un 228% para tan solo poder sostener la estructural actual de gasto del SNCTI en niveles compatibles con una caída brutal del 25% real de la inversión en CyT.
Fuentes
- https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-3-9-48
- https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-3-9-47
- https://www.presupuestoabierto.gob.ar/sici/home
- https://www.bcra.gob.ar/PublicacionesEstadisticas/Relevamiento_Expectativas_de_Mercado.asp
- https://grupo-epc.com/2024/02/15/informe-de-evolucion-sueldos-cyt-enero-de-2024
- https://grupo-epc.com/2024/02/24/indicadores-macroeconomicos-de-contexto-cyt-enero-2024
