Resumen
- La Función CyT (FCyT) del Presupuesto de la Administración Pública Nacional (APN) completó en 2024 su mayor caída histórica, declinando un 32,9% en términos reales contra 2023. La ampliación presupuestaria del Dto. 1104-24 de diciembre llevó el Crédito Vigente (CV) de la FCyT a 1.34 billones de pesos (bn$), de los cuales se ejecutaron 1.24 bn$ (92,77%).
- Tras el ajuste al alza de la serie del PBI por el INDEC se proyecta una caída de la actividad económica del 2,6% en 2024. En este contexto el Presupuesto Vigente de la APN declina un 26,1% en términos reales. Con ello, la FCyT alcanza un umbral en el que representa tan solo 0,208% del PBI (0,302% en 2023; debería haber alcanzado el 0,39% según la Ley 27.614).
- La FCyT se ubica así a 43 puntos reales de su máximo de 2015. El CONICET marcó una caída del 20,8% en términos reales de su presupuesto. La ex Jurisdicción 71 (MINCyT) fue la más afectada por el ajuste, retrayéndose un inédito 40,6% real.
- La retracción es generalizada en la ejecución real de los organismos del sector. CONICET tiene una variación real de -20,8%, CNEA cae un 28,8% e INTA un 23,6%, entre los organismos más grandes. Pese a la ampliación que tuvo en diciembre, CONAE cae un 17,3%. Destacan las caídas en la Agencia I+D+i (-70,6%) y el Programa 26 de Universidades Nacionales (UUNN) que declina un 72,6% en su parte imputable a la función. La declinación más severa, no obstante, se da en el caso de la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología (SICT) que declina un 91,7%.
- En cuanto a la ejecución destaca el Programa 26 en UUNN (344,97% de ejecución). En lo relativo a la sub-ejecución, sobresalen los programas de la SICT en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM; 29,64%), con casos extremos como el del Programa de Federalización de la CyT, que ha devengado el 0,003%. CONAE, Agencia IDI, el Instituto Antártico y varios programas de la CNEA y el INTA presentan diversos grados de sub-ejecución.
- El 81,84% de la FCyT son sueldos y becas (68,1% en 2023). Los incisos de Transferencias, Bienes de Capital, Servicios No personales (becas) y Salarios tienen importantes caídas reales (76,28%, 44,98%, 21,83% y 18,76% respectivamente.
- Los salarios CyT continúan perdiendo terreno contra la inflación y se encuentran muy por debajo en términos reales respecto de noviembre del año pasado (-30,7% CIC-CPA y Becas del CONICET; -23,5% en UUNN, -21,0% SINEP).
- El resultado de esta política de CyT es una notable concentración territorial de la inversión, con dos distritos que concentran el 70% de la FCyT. Doce distritos ven caer la inversión real más de un 50%, con casos extremos como Formosa o La Rioja, donde la FCyT cae un 67,4% y un 63,4% real respectivamente.
- El Presupuesto de la Secretaría de Educación cae un 44,8% en términos reales y la Función Educación y Cultura del Presupuesto de la APN lo hace un 43,8%, ubicándose 25 puntos por debajo de los valores de 2007 en términos reales. Algunos programas como el FONID se retraen hasta un 94,5%. La gran mayoría de sus programas presentan un importante grado de sub-ejecución.
- Por su parte, la inversión en Universidades Nacionales desciende un 25,0% real contra el año anterior (la masa salarial aplicada a salarios docentes y no docentes lo hace un 26,7% y un 22,2% respectivamente). Las transferencias a UUNN caen un 24,2% real. Todas las universidades del país sufren pérdidas que van del 10,6% al 60,5%.
Evolución Función CyT
Tras la ampliación dispuesta por el DTO 1104-24 del 18/12 y el cierre del ejercicio 2024, la inversión pública en CyT a través de la Función Ciencia y Técnica del Presupuesto cae un 32,9% real. Tras tener la mayor caída de la historia, se ubica 43 puntos por debajo de los valores de 2015.
Tras descender de manera acelerada durante el primer semestre en la comparación interanual de la ejecución acumulada, la Función CyT se mantuvo en el segundo semestre entre 32 y 34 puntos reales por debajo de los guarismos de 2023. El recorte parcial en términos reales de diciembre apenas morigeró la caída. El Presupuesto de la APN cayó 26,1% real, la Función CyT lo hizo un 32,9%, descendiendo por debajo del total del gasto público. La ex Jurisdicción 71 MINCyT fue el epicentro de la retracción presupuestaria, declinando un 40,6% en términos reales respecto de 2023.
La ampliación presupuestaria marginal otorgada al sector, junto con el descenso de la nominalidad de la economía, compensó parcialmente en el segundo semestre la inercia declinante de la Función CyT suscitada por la pérdida de poder adquisitivo de salarios y becas, los cuales componen más del 80% del presupuesto de la Función. Tras declinar aceleradamente hasta julio, se mantuvo de allí en más en una banda presupuestaria entre 32 y 34 puntos reales por debajo de los valores de 2023.
Expresada en dólares, y a pesar del notorio atraso cambiario generado durante el año, y considerando la ejecución mensual en términos del tipo de cambio de referencia para cada uno de los meses del período, la Función CyT ejecutada totalizó una caída del 30,5% contra 2023 (1.352,41 mill usd en 2024 vs. 1.947,31 mill usd en 2023).
En términos trimestrales la FCyT presentó en el cuarto trimestre una caída de 31,9% en términos reales, continuando con el recorte marginal de la caída del segundo trimestre (-37,1%), tendencia ya esbozada en el tercero, cuando la FCyT descendió un 36,5%. El último mes del año presentó una tendencia ambivalente, con organismos como CONAE acelerando la ejecución, y otros como la Secretaría de ICT o la Agencia IDI consolidando un horizonte de sub-ejecución sin antecedentes.
La Secretaría de ICT ejecutó apenas el 29,64% de sus créditos presupuestarios. CONAE (76,59%), el Instituto Antártico (82,95%) y la Agencia IDI (83,65%) también mostraron una fuerte tendencia a la sub-ejecución. En el otro extremo el Programa 26 de Desarrollo de la Educación Superior (CyT en Universidades Nacionales) devengó el 344,97% de su presupuesto. INTI, CONICET y los programas del Ministerio de Defensa (MINDEF) prácticamente agotaron su CV. La Función CyT fue ejecutada en un 92,77%, lo que constituye un umbral de ejecución relativamente bajo (97,1% en 2023).
La caída de la Función CyT (-32,9%) excede en términos reales la contracción del PBI (-2,6%) y la retracción del Presupuesto de la APN (-26,1%). Como tal, la FCyT ha descendido en términos reales en seis de los últimos nueve años, siendo la excepción el período 2021-2023. De igual manera el Presupuesto APN ha descendido en seis de los nueve años, con la excepción de 2016, 2020 y 2021 (en este último año la variación fue 0%). A su turno el PBI también cayó en seis de los nueve años, salvo 2017 y 2021-2022. En ningún año dentro de este período las tres variables tuvieron un comportamiento positivo simultáneamente.
Como porcentaje del PBI la Función CyT declina significativamente, luego de alcanzar en 2023 un máximo desde 2017, al pasar de representar el 0,302% del producto a un 0,208% en 2024 (-0,008 pts. respecto de nuestra anterior proyección). Este descenso realiza en un solo año un ajuste apenas menor que el que hizo el macrismo en cuatro años, entre 2015 y 2019 (32,9% vs. 37,9% real).
Organismos CyT
El Presupuesto Ejecutado del CONICET, como anticipamos, dado su carácter inercial por el peso del inciso salarial, mostró una caída del 20,8% real, más tenue que el declive del Presupuesto de la APN y el de la FCyT. Sin embargo se trata de una declinación brutal, que equivale prácticamente a la caída que tuvo el organismo entre 2015 y 2019. Se sitúa con ello a 22,9 puntos de los valores de 2015.
En 2024 solo el INPRES presentó una variación positiva en la ejecución interanual en términos reales. Por contra la enorme mayoría de los Organismos Científicos y Tecnológicos (OCT) exhiben caídas de doble dígito. La Secretaría de ICT confirmó un descenso brutal (-91,7%), seguida por la inversión en CyT en las UUNN (-72,6%), y la Agencia IDI (-70,6%). Las ampliaciones de crédito en diciembre atenuaron la caída en CONAE (17,3%). Nueve organismos exhiben deterioros superiores al 20% real, incluyendo el CONICET (-20,8%), el INTA (-23,6%) y la CNEA (-28,8%).
Ejecución Función CyT
La ejecución de la FCyT continuó alejándose de la línea teórica de ejecución (que debería ser del 100% al 31/12), situándose, como anticipamos, más de 7 puntos por debajo de la misma (92,77%), producto de una cada vez más marcada sub-ejecución en organismos como la Secretaría de ICT (29,64% de CV ejecutado), la Agencia (83,65%), la Dirección Nacional del Antártico (82,95%) y CONAE (76,59%). Por contra diversos organismos muestran agotamiento y saturación presupuestaria, destacándose en ese sentido UUNN (344,97%), INTI (99,62%), MINDEF (99,46%) y el CONICET (99,36%). De esta manera coexisten en el ámbito del SNCTI organismos que se enfrentaron a una situación de eventual agotamiento presupuestario, junto con otras dependencias que presentaron un preocupante cuadro de sub-ejecución. ANLIS, SMN, INTA y SEGEMAR exhibieron también cuadros de sub-ejecución por sobre los 5 puntos del CV disponible.
La asimetría en los devengamientos de la Función se observa en la ejecución del Programa 26 de Desarrollo de la Educación Superior en UUNN, cuyo crédito se encuentra absolutamente saturado, habiendo devengado el 344,97% del presupuesto asignado. En algunos programas, como el de Formación de RRHH del CONICET, que es por lejos el programa más voluminoso de la Función, el CV se agotó prácticamente en su totalidad (99,34%).
En cuanto a la sub-ejecución, la gestión en Financiamiento Internacional (26,01%), Planeamiento (5,4%), Articulación (0,04%) y Federalización (0,003%) continúa absolutamente estancada, avanzando en grado de ejecución tan solo por la disminución de CV, reasignado a otros programas de otros organismos (notablemente CONAE).
Esto implicó la desaparición del programa que debería ejecutar los recursos derivados de la aplicación de la Ley 27.614 de Financiamiento del SNCTI instanciados en los Programas Federales Construir Ciencia y Equipar Ciencia y que continúan sin ejecución, teniendo un devengamiento inferior al millón de pesos en lo que va del año.
También es notable la sub-ejecución de los programas de Combustibles Nucleares y de Investigación y Aplicación No Nucleares de la CNEA, ejecutados en un 79,20% y un 82,50% respectivamente. El programa más sub-ejecutado en el organismo es el del Plan Nacional de Medicina Nuclear (41,83%).
Los programas del INTA de Investigación Aplicada, Innovación, Transferencia de Tecnología y Extensión (AITTE) y de Articulación también mostraron un grado de ejecución por debajo de la media de la Función CyT (91,47% y 90,45% respectivamente). El programa de Medios de Acceso al Espacio de CONAE, en virtud de recibir una ampliación presupuestaria en los últimos días del año, terminó mostrando un devengamiento de apenas el 66,14% de su CV.
Política Presupuestaria CyT
La caída en términos reales del Crédito Vigente de la Función CyT es la mayor de la historia desde que se discrimina la FCyT en el sistema presupuestario argentino (1972), mostrando un deterioro superior al del año 2002 (-32,9% real). Se contrapone con ello a períodos de crecimiento interanual continuado (1993-1995, 2003-2013 y 2021-2023) y marcando con ello el retorno a una tendencia declinante como la exhibida en los períodos 1988-1992, 1999-2002 y 2016-2020.
Los salarios del sector continúan descendiendo, como resultado de la decisión política del gobierno de utilizar los ingresos salariales de los trabajadores del sector público como ancla nominal de la economía y como supuesto factor de equilibrio en el frente fiscal. La evolución real de corto plazo de los sueldos muestra que en trece meses de gestión, y suponiendo una inflación del 2,5% en diciembre, los sueldos CIC-CPA del CONICET han caído un 30,7% en términos reales, los ingresos de los investigadores y docentes de las UUNN un 23,5% y las remuneraciones del personal SINEP un 21,0% en términos reales, tomando como base los ingresos salariales de noviembre de 2023.
La Función CyT está conformada en un 66,11% por salarios (54,60% en 2023). La suma del inciso 1 salarial y el inciso 3 (servicios no personales, principalmente becas del CONICET) explica el 81,84% del total del presupuesto ejecutado en el año.
El ajuste es muy severo en transferencias y bienes de capital, que declinan un 76,28% y un 44,98% real respectivamente. El inciso 5 (fundamentalmente transferencias a las UUNN y a organismos, provincias y al sector privado para gastos de capital y gastos corrientes), cayó del 19,20% del total de la FCyT en 2023 al 6,79% en 2024.
El conjunto de estas políticas ha supuesto un descenso del Presupuesto APN, hasta ubicarse 39,5 puntos por debajo de 2015 en términos reales. La FCyT, como dijimos, se encuentra a 43 puntos del año base, pero lo más notable dentro de esta declinación global es la virtual desintegración del ex MINCyT Central, cuyo presupuesto ejecutado cae un 93,1% respecto de hace 9 años.
La política presupuestaria está incidida por el ajuste programático del sector público (“ancla fiscal”), el cual a su vez padece el deterioro interanual de los ingresos fiscales, que vienen perdiendo el ritmo en la comparación contra 2023, al caer un 5,60% real en el acumulado anual (mejora estacional contra noviembre, pero todavía por debajo del umbral de julio). Por el lado de los egresos persiste una notable retracción real (-26,06%) cuya sostenibilidad de mediano plazo resulta una incógnita.
El “inédito ajuste fiscal” del gobierno implica una caída del Presupuesto de la APN de casi 3,8 puntos respecto del PBI. Se sitúa con ello más de 10 puntos por debajo del máximo de 2020, cuando el gasto alcanzó un pico debido a las medidas suscitadas por la pandemia. Entre 2020 y 2023 el peso del sector público cayó más de 5,8 puntos, situándose incluso por debajo de los valores de 2019.
Federalización
La reconfiguración de la política de CyT lleva a una concentración regional de la inversión en ciencia. Más del 72% de la inversión de la FCyT se ejecutó en dos distritos: CABA y Provincia de Buenos Aires (que representan el 45% de la población). Los otros 22 distritos, que representan al 55% de la población, ejecutaron menos del 29% del total del presupuesto.
La ejecución del presupuesto CyT no se retrajo de manera pareja en todo el territorio. Si el promedio de la caída real de la ejecución acumulada en el año 2024 fue del 32,9%, en 12 distritos superó el 50% y en 19 distritos estuvo por encima del 35%.
Las caídas más drásticas se dieron en distritos como Santa Cruz, La Rioja y Formosa, donde la virtual desaparición de los programas de infraestructura y equipamiento y de las transferencias condujo a descensos reales del 67,4%, 63,4% y 61,7% respectivamente. Tierra del Fuego y Chaco también vieron afectadas sus partidas presupuestarias, con retracciones superiores al 57%. Las tres provincias menos afectadas fueron aquellas en las que la inercialidad de la masa salarial y el menor peso del inciso 5 (transferencias) derivaron en una menor caída real: Río Negro (16,4%) y Buenos Aires (26,3%) fueron así los únicos dos distritos que cayeron menos que el promedio nacional (32,9%) en la ejecución acumulada durante el año. CABA declinó un inédito 33,2%. En todos los casos se trata de descensos notables, que no registran antecedentes en la serie histórica de la inversión presupuestaria en ciencia en nuestro país.
Cuando se observa la inversión CyT en proporción a la población solo dos distritos (CABA y Río Negro) cuentan con un presupuesto proporcionalmente muy superior a su representación poblacional, en tanto la Provincia de Buenos Aires se encuentra apenas por encima. CABA recibe en proporción 35 veces más inversión de la FCyT que Formosa, de acuerdo a la ejecución de 2024.
Si CABA y Río Negro cuentan con el coeficiente más elevado de inversión per cápita, Buenos Aires se encuentra en un umbral en el que su peso en la FCyT replica su incidencia en el total de la población del país. Chubut, Neuquén, Tierra del Fuego y Córdoba son los otros distritos en los que la inversión en la provincia representa tres cuartas partes del promedio nacional de inversión en CyT per cápita.
Otras seis provincias (Santa Fe, San Luis, Tucumán, Mendoza, San Juan y La Pampa) rondan el 50% de inversión per cápita de CyT respecto del promedio del país. Tucumán es el único distrito del Norte Grande que evita estar entre los que menos reciben en términos de inversión per cápita. Entre los once distritos más rezagados se encuentran 5 del NOA, los 4 del NEA, además de Entre Ríos y Santa Cruz.
Universidades – Función Educación
La Función Educación y Cultura, mayormente compuesta por los programas y actividades de la Secretaría de Educación, y cuyo principal programa es el destinado a la inversión en Universidades Nacionales, cayó en 2024 un 43,8% en términos reales respecto de 2023. El Crédito ejecutado de esta función se ubica con ello casi 25 puntos por debajo de los valores que tenía en 2007, lo que implica un retroceso que no tiene antecedentes en la historia presupuestaria argentina.
El principal organismo que ejecuta la Función Educación es la Secretaría de Educación (ex Ministerio de Educación), que en el actual diseño organizacional se encuentra en el ámbito del Ministerio de Capital Humano. La caída real de la inversión educativa en este organismo (-44,8%) fue notoria durante los cuatro trimestres del año, aunque el último presenta una ligera atenuación respecto de los períodos precedentes. Mientras en los trimestres impares la ejecución declinó más de un 50% real respecto de 2023, culminó el cuarto trimestre con una retracción del orden del 34,6%.
El principal programa de la Secretaría es el Programa 26, que expresa la inversión y financiamiento de las Universidades Nacionales. Ese programa descendió un 25,0% real en 2024. La gran mayoría de los programas presenta declinaciones aún mayores, además de un importante grado de subejecución.
El promedio del deterioro de la Secretaría de Educación es del 44,8%. En el ámbito del ex Ministerio de Educación, y casi sin excepciones, los programas de la actual Secretaría presentan caídas abruptas. Junto con Educación Superior (-25,0%) destaca la retracción de las Becas a estudiantes (-63,4%), además de la paralización del Conectar Igualdad (-82,2%), la declinación de la inversión en Jardines Infantiles (-87,6%) y en Infraestructura y Equipamiento (-90,3%), la desarticulación del FONID (-94,5%) y la desintegración del programa de Mejoramiento de la Calidad Educativa (-97,7%).
Dentro del Programa 26, las dos principales actividades presupuestarias financian los salarios docentes y no docentes en UUNN. Representan más del 87% del presupuesto del Programa, y cayeron un 26,7% y un 22,2% real respectivamente.
Solamente dos actividades (Hospitales Universitarios y el tan mencionado presupuesto para gastos de Funcionamiento Universitario) tuvieron un incremento real en 2024 (+30,5% y +15,2% respectivamente), aunque representan apenas el 10,3% del total del presupuesto de las UUNN. El resto de las actividades que componen el Programa 26 cayó de manera muy acusada. No solo salarios docentes (-26,7%) y no docentes (-22,2%), sino también el financiamiento de Carreras Estratégicas (-49,1%), el desarrollo de la CyT en UUNN (-72,6%), los Institutos Tecnológicos (-87,8%) y los Fondos para el Desarrollo Regional – FUNDAR (-90,3%) declinaron de manera vertical. La partida para extensión universitaria directamente no ejecutó fondos.
Al analizar la inversión por UUNN se observa que las transferencias cayeron en promedio un 24,2% real, declinando para cada universidad en un rango que va del 10,6% al 60,5%.
Tabla 7. Transferencias a las Universidades Nacionales – montos, incidencia y variación real por institución (2024)
Anexo Serie Presupuestaria
Tabla 8. Función Ciencia y Técnica 2023-2024 – Crédito Vigente, Ejecución, Variación Real y Deuda Flotante
La serie histórica 2007-2024 para el Presupuesto de la APN muestra que el devengado del 2024 se encuentra por debajo de los valores de 2008. Desde el máximo de 2016 el Presupuesto ha caído 79 puntos base, tras haber crecido de manera continuada hasta el año 2014.
La política del gobierno ha afectado a casi todas las funciones que componen el gasto social y los servicios económicos. Vivienda y Urbanismo (-82,0%), Agua Potable y alcantarillado (-74,7%), Promoción y Asistencia Social (-63,1%) y Transporte (-51,1%) se encuentran entre las funciones más afectadas. La caída del gasto en Seguridad Social (-13,5%) es remarcable, ya que esta función por si sola supone más de la mitad del total del gasto público. En este contexto presupuestario se inscriben las declinaciones que hemos analizado de la FCyT y de la Función Educación.
La Función Seguridad Social vuelve a valores de 2010-2011, cayendo más de 70 puntos base respecto de su máximo de 2020. Con la excepción de 2014, cuando cayó marginalmente, la inversión en seguridad social, un ítem clave del Presupuesto de la APN, había crecido hasta duplicarse en términos reales entre 2007 y 2017.
La contracción de la inversión en Promoción y Asistencia Social es brutal, cayendo en términos reales un 63,1% en 2024. Esta función vuelve a valores similares a los de 2009, experimentando una fuerte declinación que revierte su notable incremento de los últimos años.
El peso del Presupuesto de la APN en la economía como un todo vuelve a valores de 2003 (15,1% del PBI), habiendo descendido más de 10 puntos en los últimos cuatro años. El máximo histórico se alcanzó en el año 2016 (25,9%). Solamente en los períodos 2002-2004 y 1989-1992 y en 1965 encontramos valores que se encuentran por debajo del umbral del 15% en la relación entre APN y PBI.
La evolución de la Función CyT en relación con el PBI ubica al guarismo en un mínimo histórico, declinando tras cuatro años de incremento sostenido. Considerando el presupuesto ejecutado y un horizonte de caída del PBI del 2,6% para el 2024 se arriba a una FCyT del 0,208% del PBI, un 46% por debajo del valor indicado por la Ley 27.614 de Financiamiento del SNCTI aprobada por el Congreso en 2021, que prescribía alcanzar un 0,39% del PBI en el año.
El valor alcanzado por la FCyT en 2024 tan solo supera a los de tres años en toda la serie: 1976, 1992 y 2002.
La Función Educación y Cultura, mayormente compuesta, luego de la reforma educativa en los años 90, por los programas y actividades de la actual Secretaría de Educación, y cuyo principal programa es el destinado a la inversión en Universidades Nacionales, cae un 43,8% en términos reales respecto de 2023. El presupuesto de esta función se ubica con ello más de 8 puntos por debajo de los valores de 2008, lo que implica un retroceso que casi no tiene antecedentes en la historia presupuestaria argentina. Esta variable se había cuadruplicado entre 2002 y 2015 en términos reales, luego de haber caído casi un 50% entre 2000 y 2002.
De igual manera el presupuesto específico aplicado a las UUNN describe una curva similar desde el retorno de la democracia, con una retracción importante en 1989 y durante el período 2000-2002, recomponiéndose luego hasta casi triplicar su presupuesto entre 2004 y 2015. El presupuesto ejecutado en 2024 coloca al programa por debajo de los valores reales que tuvo en 2008.
Tabla 9. Análisis presupuestario – Función Ciencia y Técnica 2015-2024
Fuentes
- https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-3-9-48
- https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-3-9-47
- https://www.presupuestoabierto.gob.ar/sici/home
- https://www.bcra.gob.ar/PublicacionesEstadisticas/Relevamiento_Expectativas_de_Mercado.asp
- https://www.bcra.gob.ar/PublicacionesEstadisticas/Tipos_de_cambios.asp
- https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/318344/20241218 (Dto. 1104/2024)
- https://asap.org.ar/img_informes/12181424_EjecucionPresupuestariaAPNNoviembre2024.pdf
Próxima fecha de publicación ANPRES: 7 de febrero de 2025
